城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。与之相适应，必须构建城市安全风险谱系，健全常态化风险隐患监测预警、排查整治机制，以切实提升城市防风险能力，建设韧性城市。
构建城市安全风险谱系是一项战略性、基础性工程。构建城市安全风险谱系，实际是通过系统分析、全面揭示城市安全风险关系或风险组合机理，厘清城市安全风险脉络，摸清城市安全风险底数，建立城市安全风险清单，系统构建城市各类安全风险整体性框架。当前，城市各类事故隐患和安全风险交织叠加，这些风险与城市要素及环境叠加可能带来新的更大挑战。
各类突发事件风险对城市影响更广更深。从国际气象组织发布的报告来看，近年来，海平面抬高、平均气温升高，致使台（飓）风频发、潮位趋高、强对流天气多发、暴雨强度加大，风险源密集，易造成大险大灾以及次生、衍生风险挑战。我国一些城市强降水发生日数和强度都呈现增加趋势，中雨、大雨和暴雨日数显著增多，有的城市高强度开发建设诱发地陷、山体滑坡等灾害风险较高，有些低海拔区域的城市面临海平面持续上升和上游泄洪压力同时带来的重大挑战，极端气象事件对城市基础设施综合防灾抗灾能力提出了更高要求。
城市运行风险载体复杂多变。城市建设（更新）速度、强度仍在一定高位运行，不少城市综合体的数量仍在快速增加，对超高、超大建筑急需加强风险综合管控。一些城市地铁运营里程大幅增加，最高客流不断刷新纪录；许多城市大规模交通设施建设进入养护、维护期，城市桥梁、隧道（洞）众多，城市交通网络复杂。此外，还存在复杂交错的城市生命线管网及体量庞大的地下空间。城市老旧基础设施改造和新增扩能建设规模、体量巨大，大量长期高负荷使用的城市建筑设施正陆续进入风险易发高发期，未来随着城市规模的持续扩大，客观上城市安全风险会进一步累加放大。
城市是安全风险的“特殊载体”。城市供水供电供气、工贸化工、特种设备、交通运输、建筑施工等行业领域存在不同程度的风险。当前，城市发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化，以人工智能、物联网、大数据、新能源等为代表的新技术、新产业、新业态不断涌现，不确定性和潜在风险显著增加，给城市建设、管理、运行带来新问题、新风险。尤其是大城市、超大城市、城市群具有复杂巨系统特征，人口、各类建筑、经济要素和重要基础设施高度密集，一旦发生自然灾害和事故灾难，可能引发连锁反应、形成灾害链。同时，由于传统风险、转型风险和新兴风险的交织叠加，常见灾害事故可能在一定条件下被放大，安全管控难度更加艰巨，这都亟待摸清城市安全风险的底数，深入分析其规律特点，构建城市安全风险谱系，为城市内事故隐患的排查治理奠定坚实基础。
全面科学辨识城市面临的系统性风险。全面科学辨识城市面临的系统性风险是构建城市安全风险谱系的核心意涵，这既是一项巨量的城市安全风险识别工程，也面临一定的技术挑战或瓶颈，需要结合新技术、新方法，充分借鉴我国城市治理取得的好经验、好做法，加强试点探索，深入剖析城市典型案例灾害，持续全面科学辨识城市面临的系统性风险。
研究构建城市风险辨识约束性要素或指标。充分借助大数据、大模型、数字孪生、物联网等技术工具，构建城市风险分析指标，科学分析当前及今后一段时间城市面临的安全风险，建立全面科学的城市安全风险谱系，并进行动态调整。在这一过程中，需要充分考虑已见风险和未见风险，既要对已见风险做系统完整的诊断，也要考虑新工艺、新技术、新业态带来的新兴风险，特别是叠加复杂源头、多类别、多层级的城市安全风险形态。注意采用全尺度、全覆盖的技术参数，如人口、经济活动、空间布局、自然灾害风险、事故灾难风险、公共卫生事件风险、社会安全事件风险、社会危害、历史资料、气候变化、生态环境、产业结构等，对已见和未见的各类型风险进行全面系统的分析。对于相关管理部门来讲，可以绘制本行业本部门的风险图谱，通过建立大模型支撑的风险测量，深入全面开展致灾因子、风险源、风险链、风险组合、孕灾环境等情况摸排与分析。鼓励各地开展安全风险谱系构建的探索和创新，及时总结切实可行的技术方法。
探索构建以人民为中心的城市安全风险测量测评方法。2021年7月郑州特大暴雨期间，郑州面临城市内涝、水库溃坝、交通瘫痪、大面积停电等风险因素，多个点位同时产生救助需求，其中包括不同群体的高强度救助需求，有的是生命拯救需求，有的是财物抢救需求，有的是特种药物求助需求。在这种风险组合下，公共求助系统必然承受巨大压力，尤其是峰值压力挑战之下甚至可能出现110、119、120等公共求助系统崩溃的情况。因此，应利用此类城市典型安全风险场景作为约束性背景，绘制城市典型灾害的安全风险图谱，明确重大突发事件中优先应对的城市风险、精准实施救援，切实构建起以涉灾群众为中心的安全需求响应机制。
充分利用全国自然灾害综合风险普查等成果和方法。2020年12月31日，第一次全国自然灾害综合风险普查活动正式开始，我国所有城市对所辖行政区划内的自然灾害以及与之相关的人文地理要素展开全面、充分的调查工作。通过全国自然灾害综合风险普查，基本摸清了全国自然灾害风险隐患底数，初步查明了重点地区抗灾能力，客观认识了全国各地自然灾害综合风险现状水平，已经开始为城市有效开展自然灾害防治工作、构建城市安全风险谱系提供权威的灾害风险信息和科学决策依据。比如，依托第一次全国自然灾害综合风险普查数据和底图，进一步全面动态掌握城市房屋建筑安全隐患底数，重点排查老旧住宅电梯、老旧房屋设施抗震性能、建筑消防设施、消防登高作业面和疏散通道等安全隐患，形成房屋建筑安全隐患数字档案；未来，建立房屋建筑信息动态更新机制，强化数据共享，在城市建设、城市更新过程中同步更新房屋建筑的基础信息与安全隐患信息，可结合城市各类灾害事故场景，建立健全动态更新、全域涵盖的城市房屋安全风险谱系。
以城市安全风险谱系为抓手精准高效统筹发展和安全。以构建城市安全风险谱系为切入点，精准高效统筹城市发展和安全。一方面，牢固树立安全发展理念，在城市安全风险谱系构建中，始终把人民群众生命安全放在第一位，坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。要充分运用城市安全风险谱系的分析成果提升安全管理的综合能力，进而塑造保障经济社会发展的整体安全环境，实现发展和安全有机融合、互为支撑、相互促进。另一方面，树立战略思维和底线思维，增强忧患意识、风险意识，真正把城市安全风险源、风险链、风险组合的挑战考虑得更深一些、更难一点，建立着眼城市巨灾应对、全危害应对的城市安全风险谱系，更具效率地防范化解各类可能出现的重大风险，更大限度地减少人民群众生命财产损失，从而真正为推进城市现代化保驾护航。
借助“十五五”规划推动构建城市安全风险谱系。应在所有经济和社会发展规划中真正重视安全问题，优先考虑安全风险，加快探索使用构建城市安全风险谱系的成果。当前，我国在安全治理方面已取得显著成果，“十五五”期间可以考虑把安全风险治理作为主要指标，把构建城市安全风险谱系作为城市安全风险治理的主要抓手，提升风险防控能力，切实加强城市安全风险的源头治理。结合北方地区雨情汛情变化新特点，坚持问题导向，大力推进流域防洪工程、城市排涝、气象监测、应急救援等设施建设，优化水库等重大工程调度管理，全方位提升北方城市防汛救灾减灾能力。更具针对性地深入开展安全生产专项整治，推动建立全链条安全生产隐患排查和责任倒查机制。
构建城市安全风险谱系与推进城市治理体系和治理能力现代化相结合。将大数据、物联网、人工智能等新技术与传统手段相结合，加强创新探索，优化整合各类科技资源，以信息化、数智化赋能推进构建城市安全风险谱系工作。借鉴深圳、杭州、上海等城市安全风险治理的创新实践，结合构建城市安全风险谱系成果，编制智能化市政基础设施建设和改造行动计划，逐步实现对市政基础设施运行状况及风险的实时监测、模拟仿真、情（场）景构建、快速评估和大数据分析，提高安全风险及时预警和事故应急处置能力，保障市政基础设施安全运行。结合城市管线面临的各类风险，建立涵盖管线类别齐全、基础数据准确、数据共享安全、数据价值发挥充分的地下管网“一张图”体系和“管网安全风险谱系”，全面加强地下管网规划、建设、运维、管理全流程的基础数据和风险图谱分析平台，加快推动重点领域安全治理现代化。
利用城市安全风险谱系成果，着力建设安全可靠的韧性城市。一是借助城市安全风险谱系成果，更精准有效应对城市极端天气灾害风险，夯实应急准备、监测预警、信息报告、指挥协调等基本能力建设，增强城市生命线工程抗御灾害的能力，提高灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，加快推进建立高效有序的应急交通保障体系，加强极端恶劣自然灾害条件下的应急通信保障能力建设。健全城市建（构）筑物安全隐患消除机制，提高建（构）筑物的抗震、防雷、防火、防涝性能，坚决遏制城市建（构）筑物安全事故发生。二是借助城市安全风险谱系成果，创新推动防范化解重大风险基础性工作，支持引导社区居民开展图谱下的灾害隐患排查和治理，精准开展公民安全风险教育工作，普及灾害应对知识，开展优先目标的常态化防灾减灾训练，真正筑牢防灾减灾救灾的人民防线。三是借助城市安全风险谱系成果，提升应急预案和应急演练的质效。未来必须结合城市安全风险谱系，精准加强预案编制中的风险场景设计，更精准、更全面地对预防、监测与预警、指挥调度、恢复与重建等各阶段主要任务展开部署，并使应急预案体系与城市安全风险谱系全部衔接对应。尤其要注意的是，分类分层次做好残疾人、老年人、婴幼儿等脆弱群体应对各类突发事件的安全防护工作，全面提升城市特殊群体的“强韧化”能力。
〔作者单位：中央党校（国家行政学院）应急管理研究院〕
