习近平总书记指出，要“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一”“树牢底线思维、极限思维”，以“全力保障人民生命财产安全”。这些重要论述为基层应急管理能力建设提供了根本遵循。随着全球气候变化影响加剧，极端灾害正频繁挑战我国基层社会的承灾极限，在强度、范围或复合程度上常常远超历史记录、工程设防标准及常规应对经验。这迫切需要基层突破传统防灾模式，将提升极端灾害的极限应对能力作为紧迫任务。

　　当前，基层在应对极端灾害时呈现出基础能力与极限挑战不相适应的复杂局面，具体表现为三个显著特点。其一，制度框架相对完善但极限承压能力不足。经过多年建设，基层已建立基本应急管理体系，配备相应物资与队伍，具备应对常规灾害的能力。然而，当灾害强度远超工程设防标准和资源储备基数时，如遭遇百年一遇的特大暴雨，现有沙袋、水泵等物资和救援力量在巨大的灾害体量面前往往瞬间告急，陷入“有体系、难招架”的困境。其二，常规救援装备具备但特殊情境应对能力欠缺。基层虽已普遍配备基础救援设备，但在“断路、断电、断网”的极端条件下，依赖公共电网的通信设备、需要道路通达的运输工具均可能失灵，而应对此类情况的卫星电话、应急电源、特种排水设备等关键装备却严重短缺，导致“生命线”在关键时刻中断。其三，单一灾种有预案，但链式灾害协同机制缺失，导致应对陷入被动。基层对暴雨、地震等单一灾害通常制定了专项预案，但当极端灾害引发一系列次生、衍生灾害时，如特大洪涝继而引发化工品泄漏、大规模疫病等，缺乏高效的跨部门协同机制和综合处置预案，往往顾此失彼，应对效率大打折扣。

　　上述现象背后，暴露出基层应急体系在认知观念、资源配置和运行机制等深层次上仍存在系统性短板，难以适应极端灾害的复杂性和破坏性。这些结构性矛盾制约着基层应对效能的根本性提升。

　　认知观念存在局限。基层防灾工作长期习惯于“以历史灾情为参照系”，预案编制、演练组织多基于已知风险和既往经验，对于超越认知范畴的极端场景缺乏系统性的风险辨识与情景构建。这种“经验依赖”导致面对全新灾害形态时，既有的应急预案往往与实际情况脱节，指挥决策缺乏有效指引，陷入“预案不管用、决策无依据”的被动局面。

　　资源储备呈现结构失衡。应急资源配置普遍存在“重常态、轻极端”的倾向，经费和物资更多投向应对高频、中低强度灾害。而对于应对极低概率、超高强度灾害所需的特种装备，如大功率远程泵车、应急通信车等、专业技能和储备投入严重不足。这种资源配置的“性价比”思维，导致基层在面临超常规灾害时，常陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地，形成明显的能力断层。

　　指挥效能面临现实考验。建立在常态条件下的应急指挥体系，其层级审批、部门分工等流程在极端灾害带来的巨大时间压力和复杂局面下，往往反应迟缓、协调不畅。科层制的管理惯性使得跨部门协作效率低下，资源调配程序繁琐，难以实现快速决策与精准投送。这种机制刚性导致在分秒必争的救援黄金期内，常常错失最佳处置时机。

　　基层应急体系正处在从应对常规灾害向抵御极限考验的关键转型期，极端灾害频发让原有模式承压。为化解风险、筑牢安全防线，需聚焦核心需求，从四个方面系统提升应急应对能力。

　　重构情景库，强化极限思维。基层须突破传统思维束缚，主动基于辖区地理位置、气候特征、产业结构、人口分布等，科学设想最坏情况，系统构建包含“超标准洪水”“极端强震叠加危化品泄漏”“特大台风导致全域三断”等极端情景的灾害数据库。围绕这些情景，定期开展“无脚本”、跨部门、全要素的实战化演练，重点检验指挥协调、物资调配、群众转移等关键环节，切实提升对超预期灾害的想象力、预见力和应对准备水平。

　　补齐装备短板，提升专业能力。针对“断路、断电、断网”等导致指挥失灵的极端条件，须为乡镇指挥部、重点救援队等关键节点标配卫星电话、短波电台等备用通信手段，储备大功率应急发电与照明设备。同时，根据区域主要风险，采取自主购置与区域协作共享相结合的方式，储备特种排水泵、破拆工具、水上救援装备等。更重要的是，要建立与之匹配的专业化训练体系，确保人员能够熟练操作特种装备，在复杂恶劣环境下有效开展救援，实现“有装备、会使用、能打赢”。

　　优化响应机制，确保高效协同。应建立适应极端条件的高效率应急指挥体系。预先明确在常态指挥链中断时的现场指挥授权规则，赋予一线指挥官必要的临机决断权。打破部门壁垒，建立灾害现场信息实时共享平台与联合行动机制，确保消防、医疗、电力、通信等力量能够快速集成、协同作战。完善巨灾条件下的区域协作与资源紧急调用程序，确保外部支援力量能够快速融入本地救援体系，形成应对合力。

　　构建共治格局，增强社会韧性。将防灾减灾深度融入基层社会治理全过程，通过建设社区防灾体验馆、编制通俗易懂的应急手册、开展常态化应急疏散演练等方式，全面提升公众的风险意识和自救互救技能。积极引导、规范和支持社会应急力量、志愿者组织及企事业单位参与防灾减灾工作，建立畅通的信息对接与任务分配渠道，构筑起政府主导、社会协同、公众参与的防灾减灾救灾人民防线，从根本上提升全社会抵御极端灾害的韧性与恢复力。